1. Введение
Обзор законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о порядке и условиях предоставления государственных гарантий субъектов Российской Федерации подготовлен по предложению Комитета по бюджету, финансам и налогам Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области. Целью обзора является выявление специфики регулирования соответствующих отношений в региональном законодательстве.
Государственные гарантии субъектов Российской Федерации как способ обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств получают достаточно широкое распространение, что объективно обусловлено тем, что именно государственные гарантии в максимальной степени обеспечивают кредиторам возврат денежных средств. Являясь формой государственного внутреннего долга, государственные гарантии полностью и без условий обеспечивают исполнение обязательств их получателям всем имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта Российской Федерации и составляющим государственную казну.
В настоящее время практическое применение норм как федерального, так и регионального законодательства наглядно демонстрирует, что правовое регулирование института государственных гарантий требует значительного усовершенствования по причине недостаточной четкости отдельных формулировок в регулировании данных правоотношений, что неизбежно влечет за собой возникновение споров между участниками гражданского оборота, затрудняя тем самым развитие этих весьма перспективных правоотношений.
Полномочия субъектов Российской Федерации по предоставлению государственных гарантий предусмотрены федеральным законодательством.
В силу части 4 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции. Согласно части 1 статьи 117 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные гарантии предоставляются соответствующим органом исполнительной власти. Подпунктом 4 части 4 статьи 99 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в объем государственного долга включен объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом Российской Федерации. В силу иных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации (например, статьи 101, 104, 117) к компетенции органов исполнительной власти субъекта Федерации отнесено право управления государственным долгом субъекта Российской Федерации.
Таким образом, поскольку определение условий предоставления государственных гарантий является одним из механизмов управления государственным долгом, то субъект Российской Федерации вправе принимать собственные нормативные акты в области указанных правоотношений.
2. Понятие государственной гарантии субъекта Российской Федерации, общие положения о порядке и условиях предоставления государственных гарантий субъектов Российской Федерации, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации
Законодательство Российской Федерации предусматривает возможность предоставления субъектами Российской Федерации государственных гарантий. Общие положения о порядке и условиях предоставления государственных гарантий субъекта Российской Федерации определены в Бюджетном кодексе Российской Федерации.
В соответствии с абзацем сорок шестым статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственная гарантия субъекта Российской Федерации – это вид долгового обязательства, в силу которого субъект Российской Федерации (гарант) обязан при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром.
В соответствии с подпунктом 4 пункта 3 статьи 99 Бюджетного кодекса Российской Федерации объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом Российской Федерации, включается в объем государственного долга субъекта Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 6 статьи 107 Бюджетного кодекса Российской Федерации законом о соответствующем бюджете устанавливается верхний предел государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации, верхний предел государственного внешнего долга субъекта Российской Федерации (при наличии такового) по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), представляющий собой расчетный показатель, с указанием в том числе верхнего предела долга по государственным гарантиям субъекта Российской Федерации.
В соответствии с пунктами 2 и 4 статьи 104 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление гарантий субъектов Российской Федерации в обеспечение обязательств, возникающих в иностранной валюте, а также гарантий в иностранной валюте, не допускается, за исключением случаев предоставления Российской Федерации гарантии в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).
В соответствии со статьей 110.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации программа государственных гарантий субъекта Российской Федерации в валюте Российской Федерации представляет собой перечень предоставляемых государственных гарантий субъекта Российской Федерации в валюте Российской Федерации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) с указанием:
1) общего объема гарантий;
2) направления (цели) гарантирования с указанием объема гарантий по каждому направлению (цели);
3) наличия или отсутствия права регрессного требования гаранта к принципалу, а также иных условий предоставления и исполнения гарантий;
4) общего объема бюджетных ассигнований, которые должны быть предусмотрены в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) на исполнение гарантий по возможным гарантийным случаям.
В программе государственных гарантий субъекта Российской Федерации в валюте Российской Федерации должно быть отдельно предусмотрено каждое направление (цель) гарантирования, объем которого превышает 10 миллионов рублей, с указанием категорий и (или) наименований принципалов.
Программа государственных гарантий субъекта Российской Федерации в валюте Российской Федерации является приложением к соответствующему закону о бюджете.
В соответствии со статьей 115 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственная гарантия субъекта Российской Федерации может обеспечивать:
надлежащее исполнение принципалом его обязательства перед бенефициаром (основного обязательства);
возмещение ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера.
Государственная гарантия субъекта Российской Федерации может предоставляться для обеспечения как уже возникших обязательств, так и обязательств, которые возникнут в будущем. Условия такой государственной гарантии не могут быть изменены гарантом без согласия бенефициара. Принадлежащее бенефициару по государственной гарантии право требования к гаранту не может быть передано другому лицу, если в гарантии не предусмотрено иное. Гарант имеет право отозвать государственную гарантию только по основаниям, указанным в гарантии.
Письменная форма государственной гарантии субъекта Российской Федерации является обязательной. Несоблюдение этого требования влечет недействительность (ничтожность) такой гарантии.
Государственные гарантии субъекта Российской Федерации могут предусматривать субсидиарную или солидарную ответственность гаранта по обеспеченному им обязательству принципала.
В государственной гарантии субъекта Российской Федерации должны быть указаны:
наименование гаранта и наименование органа, выдавшего гарантию от имени гаранта;
обязательство, в обеспечение которого выдается гарантия;
объем обязательств гаранта по гарантии и предельная сумма гарантии;
определение гарантийного случая;
наименование принципала;
безотзывность гарантии или условия ее отзыва;
основания для выдачи гарантии;
вступление в силу (дата выдачи) гарантии;
срок действия гарантии;
порядок исполнения гарантом обязательств по гарантии;
порядок и условия сокращения предельной суммы гарантии при исполнении гарантии и (или) исполнении обязательств принципала, обеспеченных гарантией;
наличие или отсутствие права требования гаранта к принципалу о возмещении сумм, уплаченных гарантом бенефициару по государственной или муниципальной гарантии (регрессное требование гаранта к принципалу, регресс);
иные условия гарантии, а также сведения, определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации, правовыми актами гаранта, актами органа, выдающего гарантию от имени гаранта.
Вступление в силу государственной гарантии субъекта Российской Федерации определяется календарной датой или наступлением события (условия), которое может произойти в будущем. Срок действия государственной гарантии субъекта Российской Федерации определяется условиями гарантии.
Обязательство гаранта перед бенефициаром по государственной гарантии субъекта Российской Федерации прекращается:
уплатой гарантом бенефициару суммы, определенной гарантией;
истечением определенного в гарантии срока, на который она выдана;
в случае исполнения в полном объеме принципалом или третьими лицами обязательств принципала, обеспеченных гарантией;
вследствие отказа бенефициара от своих прав по гарантии путем возвращения ее гаранту или письменного заявления об освобождении гаранта от его обязательств;
если обязательство принципала, в обеспечение которого предоставлена гарантия, не возникло;
в иных случаях, установленных гарантией.
В соответствии со статьей 115.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление государственных гарантий субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации на основании закона субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), решения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также договора о предоставлении этой государственной гарантии при условии:
проведения анализа финансового состояния принципала;
предоставления принципалом (за исключением случаев, когда принципалом является Российская Федерация, субъект Российской Федерации) соответствующего требованиям статьи 93.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и гражданского законодательства Российской Федерации обеспечения исполнения обязательств принципала по удовлетворению регрессного требования к принципалу в связи с исполнением в полном объеме или в какой-либо части гарантии;
отсутствия у принципала, его поручителей (гарантов) просроченной задолженности по денежным обязательствам перед субъектом Российской Федерации, по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации.
При предоставлении государственной гарантии субъекта Российской Федерации для обеспечения обязательств по возмещению ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера, а также государственной гарантии субъекта Российской Федерации без права регрессного требования гаранта к принципалу анализ финансового состояния принципала может не проводиться. При предоставлении указанных гарантий обеспечение исполнения обязательств принципала перед гарантом, которые могут возникнуть в связи с предъявлением гарантом регрессных требований к принципалу, не требуется.
В случаях, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации, государственные гарантии субъекта Российской Федерации могут быть предоставлены в обеспечение исполнения обязательств муниципального образования без предоставления им обеспечения исполнения обязательства по удовлетворению регрессного требования гаранта к принципалу в связи с исполнением гарантии.
Предоставление государственной гарантии субъекта Российской Федерации, а также заключение договора о предоставлении этой гарантии осуществляется после представления принципалом в орган, осуществляющий предоставление государственных гарантий субъектов Российской Федерации документов согласно перечню, устанавливаемому указанным органом.
Анализ финансового состояния принципала в целях предоставления государственной гарантии субъекта Российской Федерации осуществляется финансовым органом субъекта Российской Федерации в установленном им порядке.
Законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) должны быть предусмотрены бюджетные ассигнования на возможное исполнение выданных государственных гарантий субъекта Российской Федерации.
3. Регулирование порядка и условий предоставления государственных гарантий субъектов Российской Федерации в законодательстве
субъектов Российской Федерации
3.1 Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие порядок и условия предоставления государственных гарантий субъектов Российской Федерации
Основным документом, регулирующим порядок и условия предоставления государственных гарантий субъектов Российской Федерации, является Бюджетный кодекс Российской Федерации. Однако особенности этой процедуры на той или иной территории устанавливаются непосредственно законодательством каждого субъекта Российской Федерации. Подход к формированию законодательной базы, регулирующей процесс предоставления государственных гарантий, различается в разных регионах, однако, можно выделить пять основных моделей правового регулирования этого вопроса.
Модель № 1. Принятие закона субъекта Российской Федерации о государственном долге, устанавливающего наравне с иными долговыми обязательствами общие принципы предоставления государственных гарантий этим субъектом. На следующем этапе принимается нормативный правовой акт исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, устанавливающий на основании указанного закона конкретный порядок и условия предоставления государственных гарантий субъекта Российской Федерации. Эта модель используется, например, в городе Москве и Тюменской области.
Так, в городе Москве действует Закон города Москвы от 14 ноября 2007 года № 43 «О государственном долге города Москвы» (с последующими изменениями), а также Постановление Правительства Москвы от 29 января 2008 года № 71-ПП «Об утверждении Порядка организации работы и взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы по предоставлению, оформлению и исполнению государственных гарантий города Москвы» (с последующими изменениями).
В Тюменской области действует Закон Тюменской области от 26 сентября 2006 года № 494 «О государственном долге Тюменской области» (с последующими изменениями), а также Постановление Правительства Тюменской области от 25 июля 2005 года № 121-п «Об утверждении Положения о предоставлении государственных гарантий Тюменской области (с последующими изменениями).
Модель № 2. Принятие специального закона субъекта Российской Федерации, регулирующего исключительно вопросы предоставления государственных гарантий. На основании этого закона в случае необходимости принимаются нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Эта модель используется, например, в Калининградской, Новосибирской, Тульской, Рязанской, Тверской областях, Ставропольском крае, Ханты-Мансийском автономном округе.
Так, в Калининградской области действует Закон Калининградской области от 18 марта 2008 года № 230 «О порядке предоставления государственных гарантий Калининградской области» (с последующими изменениями).
В Новосибирской области действует Закон Новосибирской области от 6 мая 2008 года № 226-ОЗ «О порядке предоставления государственных гарантий Новосибирской области» (с последующими изменениями).
В Тульской области действует Закон Тульской области от 12 ноября 2007 года № 900-ЗТО «О порядке предоставления государственных гарантий Тульской области»
В Рязанской области действует Закон Рязанской области от 6 августа 2008 года № 83-ОЗ «О предоставлении государственных гарантий Рязанской области» (с последующими изменениями).
В Тверской области действует Закон Тверской области от 9 июня 2009 года № 53-ЗО «О порядке предоставления государственных гарантий Тверской области».
В Ставропольском крае действует Закон Ставропольского края от 30 июля 2008 года № 54-кз «О порядке предоставления государственных гарантий Ставропольского края».
В Ханты-Мансийском автономном округе действует Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 12 октября 2007 года № 130-оз
«О порядке предоставления государственных гарантий Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» (с последующими изменениями).
Модель № 3. Регулирование процедуры предоставления государственных гарантий субъекта Российской Федерации в законах субъекта Российской Федерации, посвященных бюджетному устройству и бюджетному процессу соответствующего субъекта. Эта модель используется, например, в городе Санкт-Петербурге, Приморском крае.
Так, в городе Санкт-Петербурге действует Закон Санкт-Петербурга от 20июля 2007 года № 371-77 «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» (с последующими изменениями).
В Приморском крае действует Закон Приморского края от 2 августа 2005 года № 271-КЗ «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Приморском крае» (с последующими изменениями).
Модель № 4. Регулирование процедуры предоставления государственных гарантий субъекта Российской Федерации нормативными правовыми актами, принимаемыми исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Эта модель используется, например, в Свердловской и Ярославской областях.
Так, в Свердловской области действуют Постановление Правительства Свердловской области от 03 апреля 2009 года № 366-ПП «Об утверждении Порядка предоставления государственных гарантий Свердловской области субъектам инвестиционной деятельности, прошедшим отбор, в 2009 году» и Постановление Правительства Свердловской области от 06 августа 2002 года № 1145-ПП «Об утверждении Положения о предоставлении государственных гарантий Свердловской области» (с последующими изменениями).
В Ярославской области действует Постановление Администрации Ярославской области от 06 февраля 2008 года № 27-а «О Порядке и условиях предоставления государственных гарантий Ярославской области» (с последующими изменениями).
Модель № 5. Регулирование процедуры предоставления государственных гарантий субъекта Российской Федерации непосредственно в законе о бюджете соответствующего субъекта Российской Федерации. Эта модель используется, например, в Ленинградской области.
Так, в Ленинградской области в 2009 году предоставление государственных гарантий производилось в порядке, утвержденном в приложении 162 к Областному закону от 27декабря 2008 года № 152-оз «Об областном бюджете Ленинградской области на 2009 год» (с последующими изменениями).
3.2 Особенности порядка предоставления государственных гарантий субъектов Российской Федерации
Государственные гарантии субъектов Российской Федерации предоставляются на основании:
закона субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
решений высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
договора о предоставлении государственной или муниципальной гарантии.
Орган, осуществляющий предоставление государственных гарантий субъектов Российской Федерации, устанавливает перечень документов, предоставление которых является обязательным предварительным условием предоставления государственной или муниципальной гарантии и заключения договора о предоставлении государственной или муниципальной гарантии. Такой перечень документов существенно отличается в различных субъектах Российской Федерации, как по объему, так и по содержанию. Вместе с тем следует отметить, что в большинстве случаев нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации предусматривается очень широкий перечень предоставляемых принципалом документов, что затрудняет и удлиняет процесс предоставления государственных гарантий Российской Федерации как для принципала, вынужденного собирать объемный пакет документов, так и для субъекта Российской Федерации, выступающего гарантом и вынужденного такой перечень документов проверять.
Так, в соответствии с пунктом 2.1 Постановления Правительства Москвы «Об утверждении Порядка организации работы и взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы по предоставлению, оформлению и исполнению государственных гарантий города Москвы» рассмотрение вопроса о предоставлении гарантии осуществляется на основании письменного обращения потенциального принципала к Правительству Москвы. Обращение направляется с приложением в обязательном порядке следующих документов:
- нотариально заверенной копии устава (Положения) организации, а также всех изменений и дополнений к нему;
- нотариально заверенной копии учредительного договора или решения уполномоченного органа о создании организации;
- копии лицензии на осуществление хозяйственной деятельности для осуществления лицензируемых видов деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- копии свидетельства о внесении записи в Единый государственный реестр юридических лиц, заверенной в установленном порядке;
- копии свидетельства о постановке юридического лица на учет в налоговом органе, заверенной в установленном порядке;
- копии бухгалтерских отчетов за последние два года в случае осуществления деятельности более двух лет и последний отчетный период с отметкой налогового органа;
- справки налогового органа о наличии или отсутствии просроченной задолженности по налоговым и иным обязательным платежам в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды по состоянию на 1 января текущего года и последнюю отчетную дату;
- справки о действующих расчетных (текущих) валютных и рублевых счетах;
- бизнес-плана или технико-экономических расчетов и обоснований, определяющих финансово-экономические параметры гарантируемого проекта или иных обязательств и возможность их выполнения, его бюджетную эффективность;
- копии документов или их проектов, подтверждающих принятие потенциальным бенефициаром обязательств принципала;
- выписки из Единого реестра договоров бюджетного кредитования города Москвы;
- выписки из Государственной долговой книги города Москвы.
В соответствии с пунктом 3.1 Постановления Правительства Тюменской области «Об утверждении Положения о предоставлении государственных гарантий Тюменской области» для рассмотрения вопроса о предоставлении государственной гарантии принципал предоставляет в финансовый орган Тюменской области следующие документы:
1. Принципалы – юридические лица:
- заявка на предоставление государственной гарантии;
- нотариально заверенная копия свидетельства о государственной регистрации юридического лица;
- нотариально заверенная копия Устава юридического лица;
- копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе;
- копия лицензии на осуществление хозяйственной деятельности (в случае, если для занятия соответствующим видом деятельности необходима лицензия);
- копии документов, подтверждающих полномочия должностного лица, подписавшего заявку;
- карточка с образцами подписей и оттиском печати;
- копия договора (соглашения) между принципалом и бенефициаром, в случае его отсутствия проект договора (соглашения);
- бизнес-план или технико-экономическое обоснование, которые должны содержать расчеты по эффективности кредитной сделки;
- заключение органа исполнительной власти области в сфере экономики и (или) отраслевого органа исполнительной власти области о целесообразности предоставления государственной гарантии;
- копии бухгалтерских отчетов принципала за последний отчетный год и последний отчетный период по установленным Министерством финансов Российской Федерации формам с приложением пояснительных записок и отметкой налогового органа об их принятии;
- справка из налогового органа об отсутствии просроченной (неурегулированной) задолженности принципала по налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
- справка из налогового органа о счетах принципала, открытых в кредитных организациях на последнюю отчетную дату;
- справки из обслуживающих банков об оборотах по расчетным счетам за последние 6 месяцев и об отсутствии картотеки № 2;
- расшифровка дебиторской и кредиторской задолженности по бухгалтерскому балансу за последний отчетный период (по каждому виду задолженности) с указанием наиболее крупных дебиторов и кредиторов (более 5% от общей суммы задолженности) и дат их возникновения;
- расшифровка долгосрочных и краткосрочных финансовых вложений по бухгалтерскому балансу за последний отчетный период;
- расшифровка основных средств по бухгалтерскому балансу за последний отчетный период;
- расшифровка долгосрочных и краткосрочных кредитов и займов по бухгалтерскому балансу за последний отчетный период и на дату обращения с указанием кредиторов, величины долга, даты получения и даты погашения кредитов, видов их обеспечения, процентной ставки, периодичности погашения, сумм просроченной задолженности с приложением подтверждающих документов;
- копии аудиторских заключений о достоверности бухгалтерской отчетности принципала за последний отчетный год (для юридических лиц, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации должны проходить ежегодную аудиторскую проверку);
- документы, подтверждающие наличие обеспечения исполнения обязательства принципала перед гарантом, в случае наступления гарантийного случая в порядке регрессного требования.
2. Принципалы – муниципальные образования и Российская Федерация:
- заявка на предоставление государственной гарантии;
- нотариально заверенная копия свидетельства о государственной регистрации;
- нотариально заверенная копия Устава;
- копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе;
- копии документов, подтверждающих полномочия должностного лица, подписавшего заявку;
- карточка с образцами подписей и оттиском печати;
- копия договора (соглашения) между принципалом и бенефициаром, в случае его отсутствия проект договора (соглашения);
- бизнес-план или технико-экономическое обоснование, которые должны содержать расчеты по эффективности кредитной сделки;
- заключение органа исполнительной власти области в сфере экономики и (или) отраслевого органа исполнительной власти области о целесообразности предоставления государственной гарантии;
- закон (решение) о бюджете;
- копия бюджетной отчетности за последний отчетный год в составе отчета об исполнении бюджета, баланса исполнения бюджета, отчета о финансовых результатах деятельности, отчета о движении денежных средств, пояснительной записки (включая сведения по кредиторской задолженности, сведения о государственном (муниципальном) долге);
- копии отчета об исполнении бюджета на последнюю отчетную дату, пояснительной записки (включая информацию по кредиторской задолженности);
- выписка из долговой книги по состоянию на последнюю отчетную дату с приложением копий договоров (соглашений) по просроченной (неурегулированной) задолженности;
- документы, подтверждающие наличие обеспечения исполнения обязательства принципала перед гарантом, в случае наступления гарантийного случая в порядке регрессного требования.
Самый объемный перечень документов предусмотрен в Ханты-мансийском автономном округе – Югра, где перечню предоставляемых документов посвящено целое приложение № 3 к Постановлению Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 25 марта 2009 года № 58-п «О реализации Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «О порядке предоставления государственных гарантий Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» (с последующими изменениями), устанавливающее отдельные перечни для заявителей – юридических лиц (с дополнительными перечнями для заявителей – юридических лиц при предоставлении обеспечения исполнения своих обязательств в виде банковской гарантии или в виде залога имущества) и для заявителей – муниципальных образований.
Самый краткий перечень документов установлен в Ярославской области Постановлением Администрации Ярославской области «О Порядке и условиях предоставления государственных гарантий Ярославской области», в пункте 3.2.1 которого сказано, что принципал обязуется предоставить гаранту следующие документы:
- нотариально заверенные документы, устанавливающие полномочия лиц Принципала на подписание данного договора, гарантии и договора залога;
- решение уполномоченного органа Принципала об одобрении привлечения кредита кредитной организации под гарантию;
- кредитный договор с кредитной организацией, предоставляющей кредит Принципалу - получателю гарантии, или его проект;
- дополнительную информацию (при необходимости, по требованию уполномоченного органа).
Практически во всех субъектах Российской Федерации отдельно установлено правило, в соответствии с которым расходы, связанные с оформлением документов, необходимых для предоставления гарантии, заявитель оплачивает за счет собственных средств.
В соответствии со статьей 115.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации субъектам Российской Федерации предоставлено право привлекать агентов для предоставления государственной гарантии и исполнения своих обязательств по гарантии перед бенефициаром, а также для ведения аналитического учета обязательств принципала, его поручителей (гарантов) и иных лиц в связи с предоставлением и исполнением государственных гарантий.
В нормативных правовых актах некоторых субъектов Российской Федерации данное правило получило развитие и было конкретизировано. Так, в соответствии с пунктом 5 статьи 39 Закона Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» выполнение кредитной организацией или другой специализированной финансовой организацией функций генерального агента (агента) Правительства Санкт-Петербурга (или уполномоченного Правительством Санкт-Петербурга исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга), финансового органа по обслуживанию долговых обязательств Санкт-Петербурга, а также по их размещению, выкупу, обмену и погашению осуществляется на основе агентских соглашений, заключенных с Правительством Санкт-Петербурга или уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, осуществляющим государственные заимствования от имени Санкт-Петербурга.
В нормативных правовых актах большинства субъектов Российской Федерации дублируется норма статьи 115.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации о возможности привлечения агентов при предоставлении государственных гарантий. Так, в пункте 5 статьи 27 Закона Приморского края «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Приморском крае» указано, что Приморский край в целях предоставления и исполнения государственной гарантии, а также ведения аналитического учета обязательств принципала, его поручителей (гарантов) и иных лиц в связи с предоставлением и исполнением государственной гарантии вправе воспользоваться услугами агента, назначаемого Администрацией края.
3.3.Особенности условий предоставления государственных гарантий субъектов Российской Федерации
Основными условиями предоставления государственных гарантий субъектов Российской Федерации являются:
1) проведение анализа финансового состояния принципала;
2) предоставление принципалом соответствующего требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации и гражданского законодательства Российской Федерации обеспечения исполнения обязательств принципала по удовлетворению регрессного требования к принципалу в связи с исполнением в полном объеме или в какой-либо части гарантии;
3) отсутствие у принципала, его поручителей (гарантов) просроченной задолженности по денежным обязательствам перед субъектом Российской Федерации, по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации, а также неурегулированных обязательств по ранее предоставленным государственным гарантиям.
В каждом из субъектов Российской Федерации устанавливаются определенные особенности каждого из таких условий.
Анализ финансового состояния принципала
В соответствии с пунктами 2.18, 2.23 и 2.24 Постановления Правительства Москвы «Об утверждении Порядка организации работы и взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы по предоставлению, оформлению и исполнению государственных гарантий города Москвы» мероприятия по организации и проведению анализа финансового состояния принципала осуществляет Департамент финансов города Москвы совместно с Контрольным комитетом города Москвы. Результаты такого анализа не позднее 15 рабочих дней со дня его окончания представляются уполномоченному органу соответствующими органами исполнительной власти города Москвы. Сроки проведения анализа финансового состояния могут быть увеличены Комиссией по предоставлению государственных гарантий города Москвы с учетом количества представленных потенциальным принципалом документов. С учетом результатов анализа финансового состояния эта Комиссия принимает решение о возможности предоставления гарантии, которое является основанием для подготовки уполномоченным органом проекта постановления Правительства Москвы о предоставлении гарантии либо проекта письменного отказа принципалу.
В соответствии со статьей 10 Закона Рязанской области «О предоставлении государственных гарантий Рязанской области» Министерство финансов Рязанской области в течение десяти дней со дня получения документов претендента проводит анализ финансового состояния претендента, составляет заключение о возможности либо невозможности предоставления государственной гарантии Рязанской области и передает вышеуказанные заключения и документы претендента в Правительство Рязанской области. Анализ финансового состояния принципала проводится в порядке, установленном министерством финансов Рязанской области.
В Ханты-Мансийском автономном округе в соответствии с пунктом 5 статьи 4 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры
«О порядке предоставления государственных гарантий Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» финансовый орган проводит анализ финансового состояния заявителя в соответствии с установленным им порядком и в срок, не превышающий 22 рабочих дней с даты поступления документов, направляет заключение о результатах проведенного финансового анализа, документы заявителя, проект распоряжения Правительства автономного округа о предоставлении государственной гарантии в Правительство автономного округа (в случае отсутствия оснований для отказа в предоставлении государственной гарантии) либо возвращает документы заявителю с приложением письменного обоснования причин отказа в предоставлении государственной гарантии.
В соответствии со статьей 4 Закона Тульской области «О порядке предоставления государственных гарантий Тульской области» финансовый орган Тульской области в течение 20 рабочих дней после дня получения документов проводит в установленном им порядке анализ финансового состояния Принципала, анализ предлагаемого Принципалом обеспечения регрессных требований Гаранта.
Обеспечение исполнения обязательств принципала
В соответствии с пунктом 1.11 Постановления Правительства Москвы «Об утверждении Порядка организации работы и взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы по предоставлению, оформлению и исполнению государственных гарантий города Москвы» способами обеспечения ответственности принципала перед городом Москвой в случае неисполнения им своих обязательств перед бенефициаром, в обеспечение которых была выдана гарантия, могут быть только банковские гарантии, поручительства, государственные (муниципальные) гарантии, залог имущества. Обеспечение должно иметь размер, обеспечивающий надлежащее исполнение принципалом соответствующих обязательств.
В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 7 Закона Новосибирской области «О порядке предоставления государственных гарантий Новосибирской области» предоставление государственных гарантий осуществляется администрацией Новосибирской области на основании закона Новосибирской области об областном бюджете Новосибирской области, распоряжения администрации Новосибирской области, а также договора о предоставлении государственной гарантии при условии предоставления принципалом (за исключением случаев, когда принципалом является Российская Федерация, субъект Российской Федерации) соответствующего требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации и гражданского законодательства Российской Федерации обеспечения исполнения обязательств принципала по удовлетворению регрессного требования к принципалу в связи с исполнением в полном объеме или в какой-либо части гарантии.
До 1 января 2011 года обеспечение регрессных требований гаранта к принципалу установлено в следующем размере:
а) для строительных организаций – в размере 30% суммы предоставляемой государственной гарантии;
б) для иных принципалов – в размере 50% суммы предоставляемой государственной гарантии.
Таким образом в Новосибирской области реализовано право на установление обеспечения регрессных требований гаранта в размере, отличающемся от 100 процентов, предоставленное пунктом 3 статьи 3 Федерального закона от 30 декабря 2008 года № 310-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», приостановившем до 1 января 2011 года действие абзаца второго пункта 3 статьи 93.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В соответствии со статьей 5 Закона Тульской области «О порядке предоставления государственных гарантий Тульской области» способами обеспечения исполнения обязательств принципала перед гарантом по гарантиям Тульской области (обеспечение регрессных требований гаранта) могут быть: банковские гарантии, поручительства, государственные или муниципальные гарантии, залог имущества. Размер такого обеспечения должен составлять не менее 100 процентов от суммы предоставляемой гарантии Тульской области. Предоставляемое принципалом обеспечение исполнения своих обязательств перед гарантом должно иметь высокую степень ликвидности.
В соответствии со статьей 5 Закона Ставропольского края «О порядке предоставления государственных гарантий Ставропольского края» обеспечение исполнения обязательства принципала по удовлетворению регрессного требования гаранта в связи с исполнением им в полном объеме или какой-либо части государственной гарантии может быть предоставлено в форме:
1) банковской гарантии – в размере 100 процентов от объема предоставленной государственной гарантии;
2) муниципальной гарантии органа местного самоуправления муниципального образования Ставропольского края, на территории которого находится юридическое лицо, претендующее на получение государственной гарантии, - в размере 100 процентов от объема предоставленной государственной гарантии;
3) поручительства третьих лиц - в размере 100 процентов от объема предоставленной государственной гарантии;
4) залога имущества - в размере 200 процентов от объема предоставленной государственной гарантии.
Оценка имущества, передаваемого принципалом в залог гаранту, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом предмет залога должен быть застрахован в пользу гаранта. Расходы, связанные с оформлением залога, оценкой, страхованием передаваемого в залог имущества, несет залогодатель.
Иными словами в Ставропольском крае, в отличие, например, от Новосибирской области, установлен не пониженный, а повышенный размер обеспечения исполнения обязательства принципала перед гарантом. Причем указанное увеличение осуществлено как в рамках Федерального закона от 30 декабря 2008 года № 310-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», приостановившего до 1 января 2011 года действие абзаца второго пункта 3 статьи 93.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, так и в рамках собственно абзаца второго пункта 3 статьи 93.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку ни один из них не устанавливает максимального размера обеспечения обязательств Принципала перед Гарантом.
Просроченная задолженность по денежным обязательствам перед субъектом Российской Федерации и по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации
В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Закона Ставропольского края «О порядке предоставления государственных гарантий Ставропольского края» государственная гарантия не может быть предоставлена в том числе в случае наличия просроченной задолженности по ранее предоставленным на возвратной основе бюджетным средствам и (или) неисполненных обязательств, обеспеченных государственной гарантией, а также наличия просроченной задолженности по налогам и сборам в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды.
В соответствии с пунктом 2.1 приложения 162 к Областному закону Ленинградской области «Об областном бюджете Ленинградской области на 2009 год» гарантии не могут быть предоставлены:
1) юридическим лицам, имеющим просроченную задолженность по предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе и(или) обязательным платежам в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и государственные внебюджетные фонды;
2) муниципальным образованиям, имеющим просроченную задолженность перед бюджетами других уровней бюджетной системы Российской Федерации по средствам, полученным на возвратной основе.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 6 статьи 4 Закона Тульской области «О порядке предоставления государственных гарантий Тульской области» гарантии Тульской области не предоставляются при наличии у принципала, его поручителей просроченной задолженности по денежным обязательствам перед Тульской областью, по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации, а также неурегулированных обязательств по гарантиям, ранее им предоставленным Тульской областью.
Иные условия предоставления государственных гарантий
В некоторых субъектах Российской Федерации помимо указанных выше обязательных условий предоставления государственных гарантий устанавливаются и дополнительные.
Так, например, в соответствии с пунктом 3.7 приложения 162 к Областному закону Ленинградской области «Об областном бюджете Ленинградской области на 2009 год» иными обязательными условиями заключения договора о предоставлении гарантии являются:
1)представление принципалом – юридическим лицом дополнительных соглашений ко всем действующим договорам банковского счета, заключенным с кредитными организациями, предусматривающих право финансового органа Ленинградской области на бесспорное (безакцептное) списание находящихся на счете денежных средств для погашения долговых обязательств принципала, возникающих в результате наступления гарантийных случаев;
2) осуществление принципалом платы в областной бюджет.
4. Заключительные положения
Предоставление государственных гарантий субъекта Российской Федерации как форма участия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в инвестиционном процессе получило широкое распространение в Российской Федерации начиная с 90-х годов прошлого века.
Предоставление государственных гарантий субъекта Российской Федерации не требует прямого бюджетного финансирования, однако позволяет органам государственной власти принимать активное участие в инвестиционной деятельности. В то же время выдача гарантий осуществляется зачастую стихийно, не учитываются реальные финансовые возможности субъектов Российской Федерации отвечать по своим обязательствам. Для предотвращения таких ошибок необходимо максимально полное и точное регулирование процедуры выдачи государственных гарантий, как на федеральном уровне, так и на уровне каждого субъекта Российской Федерации.
В настоящее время нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие в той или иной степени предоставление государственных гарантий субъектами Российской Федерации, находятся в стадии развития: одновременно дорабатываются уже действующие нормативные правовые акты и принимаются новые.
Проведенный анализ законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам предоставления государственных гарантий субъектов Российской Федерации показал, что наиболее удобной для применения является модель правового регулирования, при которой принимается специализированный закон субъекта Российской Федерации, регулирующий исключительно вопросы предоставления государственных гарантий, и на основании которого в случае необходимости принимаются нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации (то есть модель, используемая, например, в Калининградской, Новосибирской, Тульской, Рязанской, Тверской областях, Ставропольском крае, Ханты-Мансийском автономном округе). Такая модель позволяет максимально унифицировать процедуру предоставления государственных гарантий субъекта Российской Федерации и предотвратить проявление коррупции на всех этапах этого процесса.
На основании вышеизложенного представляется возможным рассмотреть вопрос о принятии в Свердловской области единого нормативного правового акта в виде закона, регулирующего порядок и условия предоставления государственных гарантий Свердловской области.
* При подготовке обзора использовалась справочно-информационная система «Консультант Плюс».